Ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở kế thừa và phát triển Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Để có cách hiểu Luật năm 2015 được cụ thể hơn, bài viết xin được nêu ra một số điểm mới trọng tâm, cơ bản của Luật và tập trung vào những nội dung liên quan đến việc ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp cụ thể như sau:

           1. Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật

Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” đã được quy định lần đầu tiên trong Luật năm 1996; được kế thừa trong Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Khái niệm này là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, do cách định nghĩa trong Luật còn nặng về học thuật, lại chưa cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật.

Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và để khắc phục hạn chế từ thực tiễn triển khai, Luật năm 2015 đã tách khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”, cụ thể như sau:

- Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (Khoản 1 Điều 3).

- Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.

- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật (Điều 2).

             2. Về thẩm quyền, hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Luật năm 2015 giảm một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể như sau:

a) Về hình thức văn bản quy phạm pháp luật

So với Luật năm 2008 và Luật năm 2004, Luật năm 2015 giảm được 05 loại văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: (1) Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trừ nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); (2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (3) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (4) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện; (5) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã.

 Tuy nhiên, để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật năm 2015 bổ sung hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

b) Về thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy, Luật năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Để khắc phục quy định dàn trải, thiếu rõ ràng trong thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trong Luật năm 2004, Luật năm 2015 đã phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, bao gồm: (1) Quy định chi tiết những vấn đề được giao; (2) Tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; (3) Quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã, Luật năm 2015 cũng giới hạn nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể, trong đó Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30).

           3. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 bổ sung 01 điều về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 7), theo đó người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.

             4. Về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 bổ sung 01 điều quy định về các hành vi bị nghiêm cấm (Điều 14), bao gồm các hành vi sau:

- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật;

- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Quy định thủ tục hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật của  Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trừ trường hợp được giao trong luật.

            5. Quy trình xây dựng chính sách trong xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân câp tỉnh

Luật năm 2008 và Luật năm 2004 quy định về quy trình xây dựng văn bản, từ đề xuất sáng kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa tách bạch giữa quy trình phân tích chính sách và quy trình soạn thảo văn bản. Do vậy, Luật năm 2015 đã bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

            Quy trình xây dựng chính sách trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được áp dụng đối với việc xây dựng, ban hành nghị quyết để quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương và quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Quy trình này được thực hiện theo các bước sau:  (1) Lập đề nghị xây dựng nghị quyết; (2) thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết; (3) Thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; (4) Xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết và phân công cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo.

            6. Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện

Bổ sung quy định “Phòng Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp huyện” (khoản 1 Điều 134).

            7. Sửa đổi, bổ sung một số quy định về soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật

- Bổ sung trách nhiệm của thành viên ban soạn thảo dự thảo nghị quyết. Theo đó, thành viên ban soạn thảo có nhiệm vụ tham dự đầy đủ các cuộc họp của Ban soạn thảo và chịu trách nhiệm về chất lượng, tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi đối với các nội dung được phân công trong dự thảo văn bản và tiến độ xây dựng dự thảo văn bản; trường hợp vì lý do khách quan mà không tham dự được thì phải có ý kiến góp ý bằng văn bản (khoản 4 Điều 54);

- Chỉnh sửa nội dung thẩm định, thẩm tra theo hướng bổ sung những nội dung cần thiết tập trung thẩm định, thẩm tra (điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản,…); lược bỏ một số nội dung không phù hợp hoặc không cần thiết như thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản, sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản (khoản 3 Điều 58, Điều 65);

- Khẳng định rõ giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thẩm tra: báo cáo thẩm định, thẩm tra ngoài việc thể hiện rõ ý kiến về những nội dung thẩm định, thẩm tra thì còn phải thể hiện rõ ý kiến về việc dự thảo đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình;

- Để bảo đảm thực hiện tiết kiệm, tránh lãng phí trong việc in ấn các tại liệu trong hồ sơ trình dự án, dự thảo văn bản, Luật năm 2015 quy định việc in và gửi bản giấy đối với tờ trình, dự thảo văn bản, báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra; các tài liệu khác được gửi bằng bản điện tử.

            8. Mở rộng dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 bổ sung nhiều quy định hợp lý, cụ thể hơn về việc lấy ý kiến để tạo điều kiện cho Nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật một cách thực chất, hiệu quả hơn. Nội dung này được thể hiện dưới một số điểm chính như sau:

Một là, đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, việc lấy ý kiến được coi là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo.

Hai là, quy định cơ quan, tổ chức lấy ý kiến phải xác định rõ địa chỉ đăng tải, tiếp nhận ý kiến góp ý.

Bà là, nội dung lấy kiến phải phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và tập trung vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân.

Bốn là, tăng cường trách nhiệm giải trình ý kiến góp ý bằng việc bổ sung quy định cơ quan, tổ chức có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử. Bên cạnh đó, Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 5).

9. Về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Về phạm vi các loại văn bản được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, Luật năm 2015 cơ bản giữ nguyên phạm vi như Luật năm 2008 nhưng thu hẹp phạm vi áp dụng so với Luật năm 2004, theo đó đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được áp dụng đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (không áp dụng đối với văn bản của cấp huyện và cấp xã.

10. Về đăng Công báo, công bố, đăng tải, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật

 So với Luật năm 2008, Luật năm 2015 không quy định “văn bản quy phạm pháp luật không đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành” vì: trách nhiệm đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Công báo đã được quy định rõ ràng trong Luật này (khoản 4 Điều 150); hơn nữa, về mặt lý luận, việc không đăng Công báo hoặc đăng Công báo chậm không thể coi là căn cứ “phủ nhận” hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật đã được cơ quan, người có thẩm quyền được quy định trong Luật này thông qua.

 Bổ sung quy định về việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật có giá trị sử dụng chính thức (Điều 157).

11. Về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

a) Về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 152)

 Luật năm 2015 quy định chỉ quy định rõ “văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước”.

b) Về ngưng hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật (Điều 153)

So với Luật năm 2008, ngoài trường hợp văn bản quy phạm pháp luật bị ngưng hiệu lực do bị đình chỉ việc thi hành, Luật năm 2015 bổ sung trường hợp ngưng hiệu lực văn bản pháp luật trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản đó quyết định ngưng hiệu lực trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh. Bên cạnh đó, để khắc phục hạn chế của Luật năm 2008, đồng thời bảo đảm tính công khai, minh bạch, hạn chế vi phạm pháp luật, Luật năm 2015 quy định rõ thời hạn đăng Công báo, đưa tin về quyết định văn bản ngưng hiệu lực, đình chỉ việc thi hành, xử lý văn bản pháp luật chậm nhất sau 03 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định.

c) Về trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực (Điều 154)

Các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực được quy định trên cơ sở kế thừa Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Tuy nhiên, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và nâng cao trách nhiệm của cơ quan trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, Luật năm 2015 bổ sung 01 khoản quy định “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”./.

Bùi Thị Huế